Экспертное заключение

Вторник, 27 Октябрь 2015 21:10

 

утверждено 11 сентября 2015 года

 

 

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Научно-консультативного совета

при Центральной избирательной комиссии

Приднестровской Молдавской Республики

по вопросу применения некоторых положений избирательного законодательства Приднестровской Молдавской Республики, регламентирующих порядок проведения досрочного голосования

 

            Проведя анализ положений Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, норм международного права, регламентирующих вопросы, связанные с реализацией конституционно закрепленного избирательного права, на основании подпункта а) пункта 8 статутного Положения Научно-консультативный совет при Центральной избирательной комиссии Приднестровской Молдавской Республики выражает следующую экспертную позицию.

Согласно статье 1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики носителем суверенитета и единственным источником власти в Приднестровской Молдавской Республике как демократическом правовом государстве является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; граждане Приднестровской Молдавской Республики имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей                  (часть первая статьи 31), право избирать и быть избранными в государственные органы на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании  (часть вторая статьи 31).

В силу общих принципов, лежащих в основе реализации конституционного права гражданина Приднестровской Молдавской Республики избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах и выраженных в статье 1, части второй статьи 10,                 части первой статьи 17 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, существо закрепленного ее статьей 31 права граждан Приднестровской Молдавской Республики заключается в участии в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Приведенные конституционные положения соотносятся со статьей 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в силу пункта "b" которой каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей, и статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая в целях реализации гражданами права на свободные выборы предусматривает обязанность государства проводить их с разумной периодичностью путем тайного голосования в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа.

Следует отметить, что право избирать своих представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное избирательное право) и право быть избранными в эти органы (пассивное избирательное право) являются необходимой и существенной частью конституционного права граждан Приднестровской Молдавской Республики участвовать в управлении делами государства и местного самоуправления и потому характеризуются общей направленностью на легитимацию выборных органов и должностных лиц публичной власти; будучи элементом конституционного статуса избирателя, избирательные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов.

Именно конституционной природой избирательных прав, включая их всеобщий и равный и вместе с тем политический и публично-правовой характер, предопределяется обязанность государства создавать условия, которые гарантировали бы адекватное выражение суверенной воли народа Приднестровской Молдавской Республики посредством осуществления ее гражданами права на участие в управлении делами государства, и, соответственно, обязанность законодателя устанавливать нормативно-правовые и организационные механизмы, которые обеспечивали бы эффективную реализацию гражданами Приднестровской Молдавской Республики своих избирательных прав на основе баланса законных интересов каждого гражданина и общества в целом и которые могут быть признаны конституционно обоснованными, только если они надлежащим образом гарантируют равные и справедливые условия осуществления этих прав и легитимацию органов публичной власти, формируемых по итогам демократических выборов, в том числе путем предоставления каждому гражданину, обладающему активным избирательным правом, возможности участия в выборах в качестве избирателя.

Применительно к праву избирать как одному из важнейших элементов правового статуса гражданина в демократическом обществе это означает необходимость соблюдения при законодательном регулировании порядка проведения выборов и организации голосования на них требований, вытекающих из конституционного принципа равенства, и установления процедур, которые позволят обеспечивать их честность, прозрачность, безопасность и предотвращать возможные злоупотребления, не допуская в отношении граждан, обладающих активным избирательным правом, необоснованных ограничений, равно как и чрезмерных, вынуждающих к отказу от участия в голосовании обременений.

Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики устанавливает  условия, правила и процедуры, которые призваны надлежащим образом обеспечивать гражданам Приднестровской Молдавской Республики участие в выборах и референдумах, проводимых на ее территории.

Определяя порядок реализации гражданами активного избирательного права, Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики предусматривает, что голосование на выборах как его важнейшая составляющая осуществляется, по общему правилу, посредством заполнения избирателем избирательного бюллетеня в день голосования в помещении для голосования на избирательном участке по месту жительства, где он включен в список избирателей, и одновременно - учитывая наличие или возможность возникновения обстоятельств, препятствующих или существенным образом затрудняющих совершение избирателем указанных действий именно в данный день и в данном месте, - устанавливает исключения из этого общего правила, в частности предоставляющие возможность досрочного голосования.

Цель введения таких дополнительных организационно-правовых механизмов - в максимальной степени обеспечить избирателям возможность отдать свои голоса на выборах сообразно собственным предпочтениям, не допуская несоразмерных обременений, не создавая непреодолимых препятствий и имея при этом в виду, что для выявления подлинного волеизъявления избирателей при установлении итогов голосования и определения результатов выборов ни один из поданных голосов не должен остаться неучтенным.

Досрочное голосование как один из видов нацеленного на достижение всеобщности избирательного права разумного увеличения доступных видов электоральных практик способствует и росту числа граждан, принявших участие в голосовании, и повышению гражданской активности, однако при этом для обеспечения подлинности и справедливости избирательного процесса и его результатов должны быть гарантированы надежность и эффективность механизмов, применяемых для организации голосования, соблюдение принципов свободных выборов и адекватное отображение волеизъявления избирателей, реализующих в процессе выборов свое право на участие в управлении делами государства.

Основой правовой регламентации института досрочного голосования являются положения статьи 77 Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики. Вместе с тем ряд иных норм указанного кодифицированного законодательного акта дополняют содержание статьи 77, позволяя в системной взаимосвязи установить ее подлинный правовой смысл.

Так, согласно пункту 1 статьи 77 Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики  избирателю, который в день голосования будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прийти в участковую избирательную комиссию, на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении соответствующей территориальной (окружной) (за 4-5 дней до дня голосования) или участковой (не ранее чем за 3 дня до дня голосования) избирательной комиссии.

Таким образом, Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики предусматривает в зависимости от количества дней, оставшихся до дня голосования, проведение досрочного голосования в два этапа, при этом, с одной стороны, содержит в перечне избирательных комиссий, в которых допускается проведение досрочного голосования, указание на окружные избирательные комиссии.

С другой стороны, анализ целого ряда положений Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики свидетельствует о том, что возможность досрочного голосования, и, самое главное, механизм его практической реализации обозначен только для территориальных и участковых избирательных комиссий.

Так, согласно части второй пункта 1 статьи 78 Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики о времени и месте голосования территориальные и участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее, чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования не позднее чем за 5 дней до дня голосования.

Кроме того, исходя из положений части третьей пункта 4 вышеуказанной статьи число избирателей, проголосовавших досрочно (отдельно – в территориальной и участковой избирательной комиссии), перед началом голосования вносится в соответствующие строки протокола об итогах голосования и в увеличенную форму протокола об итогах голосования.

В аспекте рассматриваемого вопроса обращают на себя внимание также подпункты а) и б) подпункта 3) подпункта д) пункта 2 статьи 84 Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, предусматривающие в качестве элементов протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования число избирательных бюллетеней, выданных только территориальными и участковыми избирательными комиссиями.

Принимая во внимание вышеизложенное, представляется возможным констатировать то, что системный анализ положений Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики свидетельствует о том, что с практической точки зрения досрочное голосование может и должно проводиться в территориальных и, впоследствии, в участковых избирательных комиссиях.

Иное понимание делало бы не реализуемым третье предложение пункта 2 статьи 77 Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, согласно которому участковая избирательная комиссия продолжает составление поступившего из территориальной (окружной) избирательной комиссии списка избирателей, проголосовавших досрочно, поскольку при одновременном ведении на первом этапе досрочного голосования как в территориальных, так и окружных избирательных комиссиях, участковые избирательные комиссии столкнулись бы с дилеммой единого продолжения двух различных списков избирателей. Кроме того, закрепление возможности проголосовать за 5-4 дня до голосования в территориальной избирательной комиссии района, города, являющегося самостоятельной административно-территориальной единицей, позволит создать комфортную среду для избирателей и исключит необходимость посещения нескольких избирательных комиссий для голосования на выборах различного уровня.

 

 

утверждено 22 сентября 2016 года

 

 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Научно-консультативного совета

при Центральной избирательной комиссии

Приднестровской Молдавской Республики

по вопросу того, что следует понимать под выполнением государственных обязанностей в контексте положений статьи 77 Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики

 

В связи в вступлением в силу Закона ПМР от 1 июля 2016 года                            № 173-ЗИД-VI «О внесении изменений и дополнений в Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 16-26) в правовом поле Приднестровской Молдавской Республики появилось такое основание для досрочного голосования как «выполнение государственных обязанностей».

Определяя порядок реализации гражданами активного избирательного права, Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики (далее – ИК ПМР) предусматривает, что голосование на выборах осуществляется, по общему правилу, посредством заполнения избирателем избирательного бюллетеня в день голосования в помещении для голосования на избирательном участке по месту жительства, где он включен в список избирателей.

Вместе с тем, учитывая возможность возникновения обстоятельств, препятствующих или существенным образом затрудняющих совершение избирателем указанных действий именно в данный день и в данном месте,               ИК ПМР устанавливает исключения из этого общего правила, в частности предоставляющие возможность досрочного голосования.

Так,  согласно части первой пункта 1 статьи 77 ИК ПМР избирателю, который в день голосования по уважительной причине (служебная командировка, выполнение государственных обязанностей, убытие за пределы Приднестровской Молдавской Республики) будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно.

Цель введения такого дополнительного организационно-правового механизма как досрочное голосование - в максимальной степени обеспечить избирателям реализовать своё конституционное право сообразно собственным предпочтениям, не допуская несоразмерных обременений, не создавая непреодолимых препятствий.

В то же время обозначенная выше норма ИК устанавливает четкий перечень оснований для проведения досрочного голосования, к числу которых относит и выполнение государственных обязанностей, что предполагает необходимость определения критериев, позволяющих избирательным комиссиям установить, является ли указанная в заявлении избирателем причина для досрочного голосования выполнением государственной обязанности и, как следствие, основанием для выдачи избирательного бюллетеня.

Следует отметить, что государство как субъект публичного права на основании принадлежащего набора властных полномочий правомочно возлагать на граждан определенные законодательством меры должного поведения, т.е. привлекать к выполнению государственных обязанностей.

При этом необходимо подчеркнуть, что при решении вопроса о том, является ли совершение действия выполнением государственной обязанности следует исходить из ее правовой природы, а именно тех признаков, которые могут необходимым и достаточным способом отграничить государственную обязанность от иного общеполезного действия.

Так, выполнение государственной обязанности может быть предусмотрено только законодательством, решение о ее возложении может быть принято только государством в лице уполномоченного органа государственной власти.

Таким образом, к числу государственных обязанностей применительно к выборам возможно отнести:

а) исполнение обязанностей члена избирательной комиссии, задействованного в работе соответствующей избирательной комиссии в день голосования;

б) в связи с осуществлением правосудия (дежурство судьи в соответствующем суде в день голосования) и участием в судебном заседании;

в) в связи с выполнением воинских обязанностей, либо обязанностей правоохранительной службы (нахождение военнослужащего, сотрудника органа юстиции, внутренних дел, в том числе управления пожарной охраны и управления аварийно-спасательной службы, в наряде (на дежурстве), призыв на военные сборы).

При этом, исходя из смысла части первой пункта 1 статьи 77 ИК ПМР, вышеизложенные обстоятельства должны препятствовать прибытию в помещение для голосования на избирательном участке, на котором избиратель включен в список избирателей, именно в день голосования. Т.е. сам по себе факт нахождения гражданина на военной службе либо вызов по повестке в правоохранительный орган в иной день, кроме дня голосования, не может быть применительно к пункту 1 статьи 77 ИК ПМР являться уважительной причиной и основанием для предоставления возможности досрочного голосования.

 

 

утверждено 22 сентября 2016 года

 

 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Научно-консультативного совета

при Центральной избирательной комиссии

Приднестровской Молдавской Республики

по вопросу порядка определении расстояния от входа

в здания, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, на котором запрещено размещение агитационных материалов (пункт 4 статьи 62-1 Избирательного кодекса ПМР)

 

В связи в вступлением в силу Закона ПМР от 1 июля 2016 года
№ 173-ЗИД-VI«О внесении изменений и дополнений в Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 16-26) в правовом поле Приднестровской Молдавской Республики появилось требование, согласно которому  запрещается размещать агитационные материалы на расстоянии менее 50 метров от входа в здания, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования (пункт 4 статьи 62-1 Избирательного кодекса ПМР)

Таким образом, действующие положения Избирательного кодекса ПМР устанавливают требование о недопустимости размещения агитационных материалов не только на зданиях, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, но и на расстоянии менее 50 метров от входа в эти здания.

В данной связи отметим, что согласно установлениям части  пятнадцатой статьи 1 Избирательного кодекса ПМР (далее - Кодекса) под агитационными материалами следует понимать печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании, кампании референдума.

При этом исходя из положений пункта 2 статьи 62 Кодекса для признания материала агитационным последний должен обладать одним или несколькими из следующих признаков:

         а) призыв голосовать за кандидата либо против него;

         б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, в частности, указание на то, за какого кандидата будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с пунктом 2 статьи 61 настоящего Кодекса);

         в) описание возможных последствий, в случае если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран;

         г) явное преобладание сведений о каком-либо кандидате в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

         д) наличие информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

         е) способствование созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшему кандидата.

В аспекте обозначенного важно также учитывать, что Избирательным кодексом ПМР и иными нормативными правовыми актами методика определения пятидесятиметровой зоны от входа в здания, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования не установлена. В связи с этим полагаем обоснованным и целесообразным исходить из фактического соответствия правовой нормы с его текстуальным выражением (словесной формулировкой), используемого в Избирательном кодексе ПМР термина «расстояние», то есть как пространства между входом в здание, в котором размещены избирательные комиссии, помещения для голосования и места размещения агитационных материаловпо кратчайшему пути (по прямой линии).

При этом под непосредственным размещением агитационных материалов необходимо понимать вывешивание, расклеивание и иные действия по размещению в пространстве  печатных, аудиовизуальных и иных материалов, содержащих признаки предвыборной агитации на расстоянии менее 50 метров от входа в здания, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования.

Вместе с тем Центральная избирательная комиссия ПМР исходит из недопустимости проводить измерения расстояния от входа в здание, в котором размещены избирательные комиссии, помещения для голосования до места размещения агитационных материалов, с учетом искусственных и естественных преград, так как это противоречит пункту 4 статьи 62-1 Избирательного кодекса ПМР. Измерения следует производить по кратчайшему пути (по прямой линии), независимо от наличия преград (здания, сооружения, заборы, ограждения).

В случае установления факта размещения агитационных материалов на расстоянии менее чем 50 метров от входа в здание, в котором размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, то такое размещение является противоречащим требованиям пункта 4 статьи 62-1 Избирательного кодекса ПМР и такой агитационный материал должен быть снят (демонтирован). При этом, действующие положения Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях (далее – КоАП ПМР) закрепляют ответственность за изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований избирательного законодательства ПМР (статья 5.11 КоАП ПМР), а Протокол  об административном правонарушении, предусмотренный статьёй 5.11 КоАП ПМР вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (милиции) (подпункт а) пункта 1 статьи 29.4 КоАП ПМР). Кроме того, в соответствии с пунктом 1 статьи 97 Избирательного кодекса ПМР во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 70 Избирательного кодекса ПМР в случае нарушения кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком норм Избирательного кодекса ПМР соответствующая избирательная комиссия вправе внести кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку письменное предупреждение, которое доводится под роспись до их сведения и до сведения избирателей через средства массовой информации либо иным способом.